近年来，随着我国经济社会的快速发展特别是农村经济建设步伐加快，农村特别是山区人流物流变得更加频繁，农业运输、建材、生产生活资料需求不断加大，拖拉机、低速载货汽车等已成为农村道路运输的重要工具。这一现象在广大农村普遍存在，并呈现逐步向小城镇、中小城市周边蔓延的趋势。因受各种因素制约，拖拉机安全监管存在诸多漏洞，无牌无证、假牌假证、违法载人、非法运营、人货混装、报废车辆上路、“超标”拖拉机违规落户、违法驶入城区道路，城市道路上乱停乱放等交通违法行为较为突出，交通事故频发。由于现行法律法规将拖拉机注册登记、驾驶证核发、车辆年审年检等源头管理权限赋予农机局农机监理站，公安交警只有路面管理权，未形成从源头到路面相衔接的管理合力，一段路面多头执法的情况一直没有改变，导致执法力度不高，执法公信力下降，容易形成管理空白和盲区，加大了对拖拉机、低速载货汽车等的管理难度。下面，笔者结合云南省楚雄州武定县拖拉机和低速载货汽车交通安全监管现状，探析拖拉机和低速载货汽车道路交通安全监管存在的问题、原因及对策。
一、拖拉机和低速农用运输车的概念
拖拉机用于牵引和驱动作业机械完成各项移动式作业的自走式动力机。也可做固定作业动力。由发动机、传动、行走、转向、液压悬挂、动力输出、电器仪表、驾驶操纵及牵引等系统或装置组成。发动机动力由传动系统传给驱动轮，使拖拉机行驶。现实生活中，常见的都是以橡胶皮带作为动力传送的媒介。按功能和用途分农业、工业和特殊用途等拖拉机;按结构类型分轮式、履带式、船形拖拉机和自走底盘等。根据《农业机械安全运行技术条件》（GB1615.1-2008）第3.1条规定，拖拉机是指用于牵引、推动、携带或驱动配套机具进行作业的自走式动力机械，第3.7条明确指出：拖拉机是指最高设计车速不大于20km/h、牵引挂车方可从事道路货物运输作业的手扶拖拉机或最高设计车速不大于40km/h、牵引挂车方可从事道路货物运输作业的轮式拖拉机。拖拉机运输机组是指由拖拉机牵引一辆挂车组成的用于载运货物的机动车。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百一十一条规定：“上道路行驶的拖拉机，是指手扶拖拉机等最高时速不超过每小时20公里的轮式拖拉机和最高设计行驶速度不超过40公里/小时、牵引挂车方可从事道路运输的轮式拖拉机。”农业部2018年2号令《拖拉机和联合收割机登记规定》第二条规定：拖拉机包括轮式拖拉机、手扶拖拉机、履带拖拉机、轮式拖拉机运输机组、手扶拖拉机运输机组，以及变形拖拉机等。
二、武定县拖拉机和低速农用运输车安全监管现状
（一）武定县交通道路现状。武定县位于滇中高原北部, 云贵高原西侧，楚雄彝族自治州东部,地跨东经101°55′至102°29′、北纬25°20′至26°11′，东邻禄劝县，南与禄丰县、富民县毗邻，西与元谋县接壤，北与四川会理县隔金沙江相望，是出滇入川的必经之地，素有“省会之藩篱，滇西之右臂”之称。全境东西宽56公里，南北长94公里，县域国土面积3322平方千米，县人民政府驻地狮山镇，海拔1740米，距省会昆明60公里，离楚雄彝族自治州府楚雄市160公里，西去四川攀枝花市214公里。
目前，全县公路总里程共 公里，辖区京昆高速76公里、武易高速公路12.8公里，过境高速公路共计：88.8公里；按行政等级分，国道79公里，省道41.9公里，县道569.7公里，乡道520.8公里，村道2603公里，专用公路88公里；按技术等级分，一级公路3.2公里；二级公路 23.3 公里，其中禄武公路：7.8公里，高桥过境线3.5公里，武易高速公路武定联络线12公里；三级猫街至高桥14公里，公路 万公里。县乡村道和四级公路569.7公里，分别占总里程的 %和 %。受山地、丘陵地貌影响，武定县道路普遍具有“弯急、坡陡、路窄、箐深、多雾” 的特点，部分路段在冬季还会出现冰凌现象，特别是农村道路面广线长，道路等级较低，通行能力极差，交通安全形势复杂而严峻。
（二）拖拉机及驾驶员情况。据县农机局农机监理站统计，截止2018年8月，全县注册登记拖拉机4532台，拖拉机驾驶人5802人，现有武定县辖区内悬挂外籍号牌的拖拉机377台；且边远山区农村仍有近千辆超标三轮农用运输车，小型轮式拖拉机未落户上牌，整天游走于乡村公路上载人载货，交通安全隐患十分突出。
（三）大中小型工程机械等各类专用车辆无人监管。
城市周边的推土机、挖掘机、装载机、压路机等履带式、轮式专用机械无人监管，导致前些年不少地方发生推土机及轮式专用机械工程车致人死亡的较大安全事故，经查证，安监部门管不着，质量技术部门不管，住建部门只管施工工地上的工程机械，为此，该类案件发生后，公安机关只能依法对肇事当事人以涉嫌危害公共安全罪追究刑事责任，同时也暴露出如推土机、装载机等等专用专业机械车主和驾驶人失管漏管的严重问题。
（四）拖拉机及低速农用运输车管理机构单一，没有相应执法资格。目前，仅有武定县农机安全监理站一个管理机构，编制8人，现有5名农机监理员负责全县的拖拉机管理工作，由于人少事繁，再加之农机监理部门只服务不管理，只服务不收费，广大农机车主及驾驶员误认为他们可以在法律法规零界点上游离，可以不受监管。
三、拖拉机和低速农用运输车安全监管存在的突出问题及基本原因分析
当前，武定县拖拉机及低速农用运输车安全监管工作中主要存在“五突出五困难”问题：
（一）服务与管理脱节问题突出。农机监理只能服务，交警部门只有管理，服务与管理脱节问题突出，农机监理与交警执法衔接极度困难。农机监理和交警部门存在各吹各打，形不成执法合力。拖拉机驾驶员文化水平普遍低，职业素质不高，法制观念淡薄，交通安全意识较差。加之为追求经济效益，拖拉机超载、超速、违法载人、人货混装以及城市道路乱停乱放等交通违法行为屡禁不止。目前，农机监理站和交管队尚未建立拖拉机安全监管信息适时交换平台，导致拖拉机源头管理与路面执法管理严重脱节。公安交通管理信息系统没有拖拉机车辆和驾驶人的各种信息，重点驾驶人监管等管理手段无法实施，交警队无法进行违法记分、对违法驾驶人形不成震慑；农机监理站无法及时审查拖拉机交通事故、交通违法等相关信息，导致拖拉机及驾驶人年检审查存在漏洞，也缺乏有效手段督促拖拉机驾驶人到相关部门接受交通违法行为应有之处罚。这样使得交警、农机两个职能部门职、权、责严重脱节，法律责任和社会责任彻底分离，“谁主管、谁审批，谁许可、谁负责”的监管主体责任得无法得到有效落实。
（二）“超标”拖拉机隐患突出，社会治理十分困难。《道路交通安全法》及其实施条例、国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）、《农业机械运行安全技术条件》（GB16151-2008）及相关法律法规和标准都对拖拉机的外形尺寸、设计时速等作出了明确规定，但一些厂商受利益驱使，利用国家对拖拉机销售税收优惠政策（汽车需交营业税或增值税，拖拉机免税）和上牌、使用等费用（车辆购置附加费、保险费和养路费）比汽车降低许多的惠民政策，为迎合广大农村市场需求，生产或销售外观、性能和设计时速远远超过标准规定的拖拉机或者变形拖拉机。加之一些外省市、外专州农机监理部门允许销售商带牌销售，一些商家为追求销量，任意根据车主需求上牌，导致汽车套用拖拉机号牌、“超标”拖拉机上牌、假牌假证、邮寄年检审、假年检等拖拉机牌证问题乱象层出不穷，极大地扰乱了正常的牌证管理秩序，也给道路交通埋下了极大安全隐患。
(三) 调研解困拖拉机及低速农用运输车给交通安全带来的社会危害突出问题极其困难。
解决这一问题，必须从政府层面来正确认识拖拉机及农用运输车上路行驶的严重危害性，由于这一问题存在有其特定的复杂因素。此项工作应由各级政府牵头，发改、经信、农业、工商、市场监管、交通运输、公安交警等相关职能部门共同开展系统性专题调研，改变公安交警部门只有管理，农机监理部门只发牌证不收费，只服务不管理的形状。特别是要加强对拖拉机、农用运输车一线生产厂家的源头管理，杜绝未上国家安全规格产品目录的各类车辆流入市场，对未经国家批准未上产品目录和随意改装的农机生产企业和销售商要坚决予以取缔，直至依法追究法律责任。同时，对敢于违法为变型拖拉机、农用运输车等农业机械违规办理入户上牌手续的农机监理部门，一旦查实要严肃问责追责，依照法律法规，从严查处，绝不姑息迁就，以实际行动彻底杜绝超标拖拉机和农用运输车上路现象的发生。
（四）道路交通违法屡禁不止，交通事故突出，安全防范十分困难。拖拉机驾驶人教育培训不规范，驾驶人交通安全意识和驾驶技能差，加之乡村道路路况差，容易发生交通事故。同时，部分拖拉机未按规定年检、投保交强险，且一些车主和驾驶人本身经济条件较差，一旦发生交通事故特别是严重交通事故，因车主或驾驶人无经济赔付能力，导致事故受害人及家属得不到应有赔偿，给社会带来极不稳定因素，极易引发社会深层次矛盾，从而影响社会稳定。
（五）相关配套法律法规滞后问题突出，农机淘汰、报废非常困难。《拖拉机登记规定》和《拖拉机驾驶证申领和使用规定》于2004年颁布实施，仅在2010年作过一次修订，且至今未出台《拖拉机报废标准》，导致一些使用年限长、技术状况差、无法通过年检的拖拉机成为脱检车辆。但这些本应报废的拖拉机仍在上路行驶，即使被查获，因无报废标准，无法予以强制性报废，存在严重安全隐患。
（六）外省籍拖拉机、农用运输车问题突出，教育监管十分困难。各省区在拖拉机登记上标准不一，部分省区仍在办理“多功能拖拉机”、变形拖拉机或“运输型拖拉机”等车辆类型注册登记，导致大量挂外地拖拉机牌照的车辆在武定运行，这些拖拉机一部分符合低速货车标准，另一部分既不符合低速货车标准，又不符合拖拉机国家标准，怎样监管是个难题。今年5月，武定县启动主城区道路对机动车、拖拉机、非机动车乱停乱放实施处罚以后，拖拉机、低速农用运输车等乱停乱放状况有所改善，但大多外省籍拖拉机仍我行我素不听招呼，随意停放，妨碍其他车辆和行人通行现象仍然存在；外籍拖拉机违规上户和“大吨小标”现象较为普遍，假牌假证、违法载人、超载、城区违法停车等交通违法行为时有发生。另外因外籍拖拉机流动性大，发生交通事故经常逃逸，给案件侦破和交通安全管理带来极大困难。据统计，目前在武定县境内外籍拖拉机377台，且呈现蔓延趋势，若不及时采取有效管控措施，将严重影响城市道路安全、畅通、便捷，也扰乱市场货运秩序。
四、拖拉机及低速农用运输车安全监管措施和对策
（一）应对拖拉机及低速农用运输车管理突出问题的相应对策。一是完善法律法规体系。在国家层面，针对当前拖拉机安全监管出现的新情况、新问题，对《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百一十一条、《机动车运行安全技术条件》(GB7258-2012)、《农业机械安全运行技术条件》（GB1615.1-2008）等法规标准规定的上路行驶的拖拉机定义进行修订，明确上路行驶的拖拉机仅为手扶式拖拉机，且最高设计时速不超过20公里，仅限田间作业，禁止轮式拖拉机从事专业货物运输。从法律层面限定拖拉机只能从事农业生产，禁止拖拉机作为货车使用，厘清拖拉机生产、销售和注册登记的法定标准及政策依据。当前，汽车正逐步进入农村家庭，农村群众通过购买货车、低速货车等方式进行货物运输已呈常态化。鉴于此，政府应对最高设计时速不超过40公里的牵引挂车从事道路运输的轮式拖拉机应纳入低速载货汽车管理范畴。随着时代发展及农村经济发展水平的不断提高，国家相关部门应对《拖拉机登记规定》和《拖拉机驾驶申领和使用规定》进行全面审查和必要的修订，严格拖拉机驾驶资格申领条件、考试标准和拖拉机登记条件。尽快出台《交通路面行驶拖拉机报废标准》，对达到一定条件的拖拉机依法强制报废，防止“问题”拖拉机上路行驶。二是在地方层面，修订完善《云南省道路交通安全条例》，规范拖拉机生产、销售、上牌办证和行驶范围，明确监管责任，进一步加强拖拉机安全管理。由州（市）或县（区）政府发布《加强拖拉机通行管理的通告》，明确禁止拖拉机在城市快速道路（内环）以内（含）所有道路上路行驶，严禁拖拉机在城市道路上行驶。
（二）建立联合监管机制。全面推进交警、农机监理交通安全综合执法办公室建设。首先应由交警系统在县、乡两级设置交警、农机监理交通安全综合执法办公室，专门从事对各县、乡拖拉机及低速农用运输车执法工作。其次，建议省级人大常委会尽快研究修改《云南省道路交通安全管理条例》，明确：拖拉机及低速农用运输车应当由省公安厅交警总队、委托省农业厅农机监理局联合发文，明确各地县、乡两级交警、农机监理交通安全综合执法办公室，共同依法管理其各类道路交通违法行为，联合执法、协同查处各类违法违章行为及查办交通事故案件，并按规定办理相关车驾管等具体业务，从根本上改变过去农机监理，没有执法权、没有管理权，而交警无权过问拖拉机及低速农用运输车等车辆年检、驾驶员安全学习、驾驶证审验换证等失管漏管严重问题。
（三）强化拖拉机及低速农用运输车交通安全管理三项措施。一是打造信息交换共享平台。首先应当建立全国、全省统一的拖拉机信息交换平台。整合农机、公安交警管理资源，实现全国拖拉机注册登记、驾驶证件核发等相关信息的核查比对，并通过信息交换平台，由公安交管部门将拖拉机驾驶人、车辆非现场交通违法行为、驾驶证记分、交通事故、吊扣吊销驾驶证等信息传输到农机部门数据库，农机部门在办理农用车驾驶证和车辆年度审验和检验时，督促驾驶人到公安交管部门接受处理，未接受处理的，不予通过年审验，杜绝驾驶人冒领驾驶证，确保公安交管部门对拖拉机驾驶人的处罚执行到位，有效遏制拖拉机交通违法行为的发生。其次，建立农机、公安交警部门信息交换机制。省农机安全监理所与省交警总队每月分别将全省上户的农用拖拉机基础信息、核发拖拉机驾驶证的驾驶人信息和拖拉机及驾驶人交通违法、记分及暂扣、吊销信息进行转递。各级农机监理部门在办理拖拉机及其驾驶证业务时，要严格核查拖拉机及其驾驶人的违法、记分情况。有违法行为未处理的，应要求拖拉机所有人或驾驶人到公安交管部门接受违法处理完毕，方可办理拖拉机及其驾驶证业务；违法记分满12分的，应要求拖拉机驾驶人参加学习考试合格后办理驾驶证业务，并将学习考试情况通报公安交管部门。再次，各县、乡交警、农机监理交通安全综合执法人员因交通事故、交通违法行为需要采取扣留拖拉机驾驶证行政强制措施或暂扣、吊销拖拉机驾驶证的，在扣留拖拉机驾驶证或作出暂扣、吊销拖拉机驾驶证后，在二十四小时内将扣留或暂扣、吊销拖拉机驾驶证信息书面通报辖区农机监理部门，由辖区农机监理部门转递到拖拉机驾驶证核发地农机监理部门，杜绝违规补办农用拖拉机驾驶证。民警在路面执勤执法过程中，对无法识别拖拉机牌证真伪的，将相关信息转递到辖区农机监理部门，由辖区农机监理部门进行核查并告知，以加大对拖拉机假牌假证的查处力度。二是抓紧抓好源头监督管理。首先，要把好驾驶员学习培训、考试发证关。拖拉机培训学校要严格按照教学大纲组织教学，确保培训质量。农机部门要根据《拖拉机驾驶证申领和使用规定》规定的考试标准，严格把关，杜绝向不合格驾驶人核发拖拉机驾驶证。其次，要把好拖拉机生产、销售关。发展改革、市场监管、工业和信息化等部门要按照各自职责，加强对拖拉机车辆生产企业的监督管理，对生产企业的资质进行重新审查，凡生产设施、管理制度、产品质量等不符合法定要求的，责令停业整顿，逾期仍达不到法定要求或者情节严重的，依法取消生产许可资格；对不合格的拖拉机及低速农用运输车禁止进入市场销售，一经查获，收缴非法所得，吊销营业执照，赔偿购买不合格农机的当事人相应的经济损失，直至依法追究其法律责任。再次，要把好拖拉机登记注册关。出台《拖拉机生产企业及产品公告》（以下简称《公告》），对拖拉机实行《公告》管理，并纳入拖拉机管理信息平台，实现全国联网查询比对，农业（农业机械）在办理拖拉机登记注册时，要严格将《拖拉机技术参数表》的参数与《公告》提供的技术参数进行对照，对不符合《公告》中区间参数范围的，不予注册登记，杜绝“超标”拖拉机、低速农用运输车违规上牌。最后 ，要把好拖拉机年检审验关。车辆检测机构在拖拉机年检时，要严格按照国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）、《农业机械运行安全技术条件》（GB16151.1-2008）及相关法律法规和标准的规定进行检测认定，对不达标的，不予出具拖拉机安全技术检验合格证明，农机部门不予核发拖拉机检验合格标准。对出具虚假拖拉机安全技术检验合格证明的，要严格依法追究车辆检测部门相关人员责任。属于改装车、超标车和报废车的，农机部门应依法予以注销拖拉机登记，杜绝病车、改装车、超标车和报废车上路行驶，对于已达到拖拉机报废年限规定的拖拉机一律实行报废，违反法律法规驾驶报废拖拉机上路行驶的驾驶人，一律依法严肃查处，决不姑息迁就。三是加大路面执法查处力度。首先，组织开展对拖拉机及低速农用运输车的交通违法行为专项整治行动，对无牌无证、假牌假证、违法载客、超员超载、人货混装、逾期不参加年检、不予投保交通安全强制保险、“超标”拖拉机、报废拖拉机上路行驶、乱停乱放影响行人和车辆通行的严重交通违法行为进行严肃查处，并坚持对事故黑点、事故多发路段，城市主要街道、主干线重点进行管控，经常抓、抓经常。其次，针对假牌假证泛滥、超标上牌、套型号上牌和邮寄年检、假年检等违法行为突出问题，要积极协调交警、农机、市场监管、交通运政等部门联合执法，建立四部门联合执法、协同共治的工作机制，不定期的对拖拉机生产企业、销售企业进行联合突击检查，并按职责分工，严厉查处拖拉机生产企业违法生产、销售行为，发现轻微违法违规行为，督促企业限期整改，从源头遏制假牌、假证的泛滥，违规、违法上牌等违法行为的发生。四是强化外籍车辆管理。首先要出台挂外省拖拉机牌证车辆备案登记管理制度，全面调查清理，摸清底数，准确掌握外籍拖拉机在我市运行情况。其次，由公安交管部门协同辖区农机部门综合执法，对常年在武定从事运输的外籍拖拉机驾驶人建立临时档案，组织其参加本地交通安全教育学习，协助原籍监理机关做好人车的年检审验，对发生交通事故或严重交通违法行为的重点驾驶人列入“黑名单”，集中组织交通安全知识及驾驶技能的再培训再考试，切实减少交通事故发生。
在习近平新时代中国特色社会主义法治思想的统领下，有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法治理念得到进一步深化。我们携手共建的安全、畅通、高效、快捷、便利的和谐大交通格局必将成为现实。
